2023年国际投资网络研讨会会议综述

    由中国政法大学主办、中国政法大学中国国际反垄断和投资研究中心（CIIAI）和美国乔治·华盛顿大学承办的“2023年国际投资网络研讨会：欧盟外国补贴条例与外国直接投资审查制度”于北京时间2023年5月9日线上召开。本次研讨会为期两天，包括三个专题，共计2522人次（中、英文频道合计）同步观看，会议反响热烈。

开幕式

祁欢教授主持开幕式

    5月9日北京时间20点，会议开幕式由中国政法大学国际法学院党委副书记祁欢教授主持。祁欢教授首先介绍了欧盟《外国补贴条例》的制定、实施及其对跨国投资秩序的影响，同时指出中欧双方应共同致力于维护市场公平竞争原则和多边贸易体制，这不仅有利于中欧自身的繁荣和发展，也有利于全球经济的稳定和可持续发展。祁欢教授代表中国政法大学中国国际反垄断和投资研究中心，感谢各位来自国内外的专家、学者和企业代表的莅临，期待本次研讨会能够实现更多的共识和突破。

孔庆江教授致辞

    中国政法大学国际法学院院长孔庆江教授代表国际法学院向参会者的到来表示衷心的感谢和热烈的欢迎。孔院长指出，《外国补贴条例》已经引起了国内学者的广泛讨论，因为该条例有可能会影响中欧之间投资流向，也会影响到其他国家的对欧贸易，《外国补贴条例》超越了投资以及补贴的范畴，将会对竞争的政策以及其他国家的投资流向产生巨大的影响。最后，孔院长希望本次研讨会能够让我们更好地了解欧盟补贴条例及其对竞争的影响，期待研讨会取得成功。

专题一：欧盟外国补贴和外国直接投资框架

    专题一“欧盟外国补贴和外国直接投资框架”由乔治华盛顿大学法学院William Kovacic教授主持。与会专家学者重点讨论欧盟外国补贴条例以及外国直接投资审查制度的范围、程序和影响。

William Kovacic教授主持第一专题讨论

Paul Csiszar先生发言

    第一位发言人是欧盟委员会竞争总署E部主任Paul Csiszar先生。他在回顾关于欧盟的外国补贴条例以及外国直接投资审查制度的一些最新情况后指出，全球都是在增强外国直接投资方面的制度，外国直接投资审查制度和并购制度的增强并不是互补的，而是各个国家和辖区都有自己的节奏，不应把它们两者放到一起。Paul Csiszar先生认为，外国补贴条例填补了欧盟在监管上的空白，新的外国补贴条例在审查外国补贴的的情况下必须对所有国家一视同仁，最后，他介绍了外国补贴条例和世贸组织相关的SCM协议之间的关系。

Simone Ritzek-Seidl女士发言

    第二位发言人为欧盟委员会外国补贴问题特别工作组的Simone Ritzek-Seidl女士。她首先介绍外国补贴条例总体的架构，如申报流程和调查程序，并且详细说明了申报流程中审查门槛的要求。其次，她说明了外国补贴的定义以及认定条件，如外国补贴是否对欧盟市场产生扭曲、扭曲程度的指标等。最后，她表示外国补贴条例将会在2023年7月12号开始正式执行，欢迎各位参会者对于程序的执行规则提出相关的建议。

Francois-Charles Laprevote先生发言

    第三位发言人是佳利律师事务所合伙人Francois-Charles Laprevote先生。首先，他指出了外国补贴条例以及外国直接投资审查制度之间的一些差异。他认为在并购的情况下，外国补贴条例以及外国直接投资审查制度都要进行申报，彼此之间有可能产生竞合。其次，他针对外国直接投资审查制度中的第44.9条，从一名律师的角度，他认为条例将有可能带来巨大的法律不确定性。最后，他谈及欧盟委员会的救济情况，他认为以目前的资源而言，并不足以达到保障法律确定性的目的，而且认为相关条文的规定模糊，希望有后续的细则来澄清。

Andrea Biondi教授发言

    第四位发言人为伦敦国王学院的Andrea Biondi教授。首先，他表示外国补贴条例涉及竞争法、贸易法和公共采购法等多个法律范畴。其次，他说明了宏观差异的概念，并举例疫情期间，在很大程度上改变了国家补贴规则的适用，说明关于欧盟国家援助制度以及外国补贴条例之间的关系，更表示欧盟委员会也能够像外国补贴条例一样在国家补贴条例当中通过一些救济措施或整改措施。最后，他表示外国补贴条例中对于资助的定义得到了进一步细化，并且认为外国补贴条例的适用比国家补贴的制度更加宽泛。

管健先生发言

    第五位发言人为高文律师事务所合伙人管健先生。首先，他简单介绍外国补贴条例下补贴的定义，分别是财政资助、好处、确定性或专项性，并通过各种数据以及案例分析，指出外国补贴条例的执行将会事实性地和非常比例的针对中国。其次，他指出关于公共机构的矛盾，在欧盟委员会的实践当中，欧盟委员会认定国有银行、国有企业属于公共机构。而从国有银行的贷款或者是从国有企业的购买原料，将会被认为是财政资助。

在随后的深入讨论环节，五位发言人分别提出了自己的意见及回应，中外嘉宾展开了热烈、深入的讨论。

专题二：应对《外国补贴条例》的实际挑战

    研讨会第二部分主题为“应对《外国补贴条例》（以下简称FSR）的实际挑战”，与会专家、学者重点讨论了应对FSR申报要求的实际问题，包括如何以现有的国家援助规则为指导，确定有关的公共补贴是否造成或可能造成对竞争的扭曲，以及公司在FSR调查中的权利和潜在的辩护措施。

William Kovacic教授主持第二专题讨论

    乔治华盛顿大学法学院William Kovacic教授，作为第二专题的主持人，首先介绍了参与本专题讨论的发言嘉宾，并明确本专题的讨论焦点在于FSR的具体实施问题，是从理论探讨深入具体执法与实施细则的阶段。

Benoit Durand先生发言

    RBB经济分析事务所合伙人Benoit Durand，作为本阶段第一位发言人，围绕“FSR的经济学评估与实操性问题”发表观点。首先，他指出FSR的经济目标在于预防对于欧盟内部市场产生竞争扭曲的补贴行为，以奠定一个公平竞争环境。其次，他认为外国补贴对欧盟市场的扭曲，不仅在理论上存在，在实践中也存在；而与此同时，外国补贴也会产生有益于欧盟消费者的正面效应，并进而阐释了外国补贴的利益平衡、正负相抵与经济学评估问题。再次，他分析了在解决和救济由外国补贴带来的扭曲方面，FSR与欧盟既存竞争法规之间的关系——尽管已经有竞争法来规制滥用补贴行为，且实践中掠夺性定价的案例极少，即使有也不一定是因为国家补贴引起的，他认为此时也仍有必要用FSR来制止该类行为，以应对补贴带来的掠夺性定价与市场垄断风险。最后，他反复强调外国补贴扭曲评估平衡测试的复杂性，外国补贴带来扭曲的分析并非直截了当的，它有赖于效率判断，而这是非常困难的。

Donald Slater先生发言

    第二位发言人为布鲁塞尔亚司特律师事务所合伙人Donald Slater先生。Donald的发言围绕FSR在适用过程中面临的四个方面的挑战展开。第一，Donald论述了在申报方面的挑战。一方面，对企业而言，由于FSR中关于财政资助的定义既模糊又宽泛，导致企业负有大量的数据申报义务；另一方面，对欧委会而言，委员会也没有足够的资源在行政上消化这些申报的材料。所以，欧委会需要对财政资助的定义以及申报的标准进行进一步的澄清和细化。第二，Donald论述了数据收集与获取方面的挑战。企业为了申报需要将资助可视化，但是在例如在公司采购或并购的时候，卖方可能不愿意提供相关数据信息。第三，Donald提及了数据分析和风险分析方面的挑战，再次强调了欧委会需要考虑到能否对收集来的海量数据进行消化。第四，Donald认为FSR对交易时间线会带来挑战。从欧委会的角度，考虑到预先申报期以及条例的复杂性，个案处理可能会长达若干月。而从企业的角度，企业要提前准确记录得到资助的日期，保存相关数据库，以备未来可能需要的申报和分析。

徐明妍女士发言

    史密夫斐尔律师事务所合伙人徐明妍，作为本阶段第三位发言人，围绕“基于企业立场的FSR执法困难清单”展开讨论。首先，她从企业角度阐明了针对FSR的两个共识：一是欧洲市场对中国企业来说非常重要，并不会因为多了FSR这一政府管制工具就不再进行跨国投资，但它们需要一个过渡期适应这一新的监管工具；二是FSR不是只针对中国企业，全世界的公司都会受到该制度的影响。其次，她阐述了企业对FSR制度感到困难、困惑的一些问题，包括：欧委会怎么去审查、申报或调查，FSR出台的初衷是并不希望外国政府补贴对欧盟市场有任何扭曲的影响，信息数据出境如何满足欧委会的审查需求与中国数据出境的审查需求。再次，她分析了扭曲评估方法论及其中的技术判断问题，包括财政贡献是否构成外国补贴、外国补贴是否扭曲了欧盟市场、外国补贴扭曲欧盟市场利大于弊还是弊大于利、救济措施有哪些。她强调补贴扭曲欧盟市场的重要并不是过去有无扭曲市场，而是在FSR生效以后是否仍在扭曲欧盟市场，并提出此时是否仍适用举证责任倒置的问题。最后，她还推崇从竞争法与经济学分析角度看待补贴扭曲市场问题。

丁如副教授发言

    第四位发言人为中国政法大学国际法学院副教授丁如。她基于政府和学者的视角，对FSR的性质、背景、与WTO规则的潜在不一致性，条例的影响以及中国的应对等问题进行了充分论述。首先，丁如教授指出，FSR已经走到竞争、贸易和投资规则的岔路口，是三种规则互相合作的结果。其次，丁如教授认为，条例执行的背景是主要经济体之间的“补贴竞赛”，例如《欧洲绿色协议》与美国《通货膨胀削减法案》，中国对半导体行业的补贴计划与美国《2022年芯片与科学法案》。再者，关于WTO补贴与反补贴措施协议（SCM协议）是否适用于FSR这个问题，丁如教授介绍了中国学者对这一问题的两种不同观点。最后，丁如教授表示条例可能会对国际贸易和国际投资产生一定的抑制效果，并且引发其他国家采取反制措施。在中国的应对策略方面，如果条例是以歧视的方式实施，中国可以在WTO中提起争议解决。同时，中国也可以在自己的竞争法框架下创制一些补救措施。

    广盛律师事务所高级合伙人闫海，作为本阶段第五位发言人，围绕六大方面对FSR制度及其实际执行的挑战发表意见。首先，他对FSR是否违反了WTO规则留有疑义，并指出如何救济服务或投资领域的外国补贴、征收反补贴税或外资税是否合法这些问题都尚存疑问，我们没有任何理由因为外国补贴的存在而阻止外资的流动，未来FSR还有可能会和合并控制、贸易救济合并在一起，会有更加广泛的适用。第二，他对FSR具体执行程序的设定及其实践落地问题表示疑问，包括企业应该填什么样的表格，提供什么样的信息，相关企业是否需要提交非常详尽的问卷？同时，他指出补贴调查往往需要外国政府予以配合，而FSR属于国内法，通过国内法要求外国政府作出补贴用途方面的解释是很困难的，很多第三国政府部门难以提供上述信息，目前也缺乏相关法律法规来敦促第三方政府配合。第三，他认为FSR中的申报制度过于麻烦，程序限制会抑制经济活动，使得一些外国企业不太愿意参与到欧盟市场的交易中，此种意愿的下降会进而减少市场上的竞争程度；此外，这还会招致第三方的报复性措施，使得外商投资变得越来越难。第四，FSR会引发一些法律上的复杂性，特别是本国法律域外适用的法律依据问题。第五，针对FSR的可用救济措施与边际救济问题。第六，补贴金额易被高估、补贴幅度基准认定以及可能诱发的双重救济、多重救济、过度救济问题。

闫海先生发言

精彩的会议讨论

    这一部分的讨论在乔治华盛顿大学法学院William Kovacic教授的主持下，围绕FSR具体实施执法阶段的问题与挑战展开。与会嘉宾围绕FSR实施过程中的挑战与FSR最终实施规则中应当包含的内容等问题进行了充分讨论。William Kovacic教授对第二部分讨论作了总结，肯定了此次深入对话交流的重要意义，感谢所有与会人员、工作人员和翻译，并对明天的讨论表示期待。

    CIIAI外方主任，德恒律师事务所比利时分所负责人Frank Fine对该专题的讨论进行总结发言，他表示FSR如何顺利落地实施，政府是否愿意配合实施FSR，这些问题仍待进一步讨论，所以今天的研讨会为中国商务部和欧盟竞争总司之间的沟通对话奠定了良好的基础。此外，他还强调无论是中国，欧盟还是美国，都不应当采取保护主义，而坚持外国投资保持开放的态度。

CIIAI外方主任Frank Fine发言

    最后，中国政法大学祁欢教授总结了此次研讨会的主要问题。她认为，在某种程度上FSR对于欧盟来讲是一个新的游戏规则，建立一种新的监管制度，与欧盟的并购、反垄断、国家援助、外国投资以及已经存在的欧盟反补贴法规相平行；它一方面给未在欧盟内部投资的企业创设了额外的风险，另一方面也赋予欧委会巨大权力，同时也给欧委会带来了极大的复杂性与不确定性。她赞同各位与会嘉宾对此次研讨会的评价，衷心感谢所有与会人员，本次会议实现了预期设想和效果。她还建议，未来需要进行更多的讨论，加强对话，加强相互之间的理解。

祁欢教授作总结

第三专题：关于外国直接投资审查制度的案例研究：法国、德国和英国

    第三专题由巴黎商学院教授、法国最高法院法官、OECD竞争委员会主席Frederic Jenny主持。

Frederic Jenny主持第三专题讨论

Steven Vaz先生发言

    伦敦亚司特律师事务所合伙人Steven Vaz先生作为本专题第一位发言人，从FDI审查申报方式、FDI审查回溯权和英国FDI审查特殊之处等角度介绍了英国的FDI审查依据基础与制度框架。他指出，就英国相关数据、案例、救济手段以及对于“国家安全”定义方面，英国政府并没有对国家安全的详细定义，而是从三个风险因素来进行阐释，包括标的风险、投资风险以及控制风险，且需要综合考量。

Severine Schrameck女士发言

    佳利律师事务所合伙人Severine Schrameck女士作为本专题第二位发言人，介绍了法国的FDI审查依据基础与制度框架。她指出，与英国近期开始采纳安审机制不同，法国早在1966年就开始采纳相关规制，是整个欧洲外商投资审查机制理念主要的奠定者和来源国之一。总体来说，法国仍然保持着非常开放的规制思路，每年申报的案例数量并不庞大，且针对战略性行业具有强制的事前审查。就法国关于“国家安全”定义方面，法国就国家安全相关的清单相比其他国家诸如美、澳等更加详尽，对潜在投资者来说具有较高的透明度和可预期性，过去法国主要关注国防、安全行业，从2014年开始扩展到特定民用行业，例如供水、能源、公共卫生等等，并在2018年、2019、2020、2021年又迎来进一步扩展，例如加入关键研发、机器人、人工智能行业等，以及进一步涵盖交易等。

Jens-Olrik Murach博士发言

    威尔基法尔律师事务所合伙人Jens-Olrik Murach博士作为本专题第三位发言人，介绍了德国的FDI审查依据基础与制度框架。他指出，与法国类似，德国的FDI审查制度也建立了较长的一段时间，就德国FDI审查制度而言，其主要有三个支柱（pillars）。与法国类似，德国的FDI审查往往会采取行为救济，在Jens-Olrik Murach博士的亲身经历中，此类救济包括产品、董事会国籍限制，或者协议框架限制。在德国相关数据、案例、救济手段以及对于“国家安全”定义方面，从审查实际数据来看，德国安审机关的介入率是较低的，就审查的重点行业而言，信息技术、健康以及生物科技、工程等处于审查等重点行业，其他诸如包括国防等比例较少。

Ioannis Kokkori教授发言

    接下来发言的是来自伦敦玛丽皇后大学的Ioannis Kokkori教授。Ioannis教授以欧盟的合作机制为视角做演讲，他指出，欧盟对FDI而言是建议性的，目前部分国家已对欧盟有所回应。欧盟的合作机制若想存续，必须建立相关的原则并为成员国遵循。但可惜的是，条例规定的个案分析原则难以具体执行，因为各成员国有权自主决定开启调查程序，并向欧委会报告。从当前面临的诸多挑战出发，如法律的挑战、地缘政治挑战、知识产权挑战，若要各国实现一系列的协调，其依据既有相似性，又稍显含混。一些国家的外商投资制度已经扩大了行业覆盖范围，而欧盟作为共同市场，目前尚缺乏制度透明度——无论英国、法国还是德国，外商投资审查的案例相较于竞争法而言不够清晰，这为法律的确定性带来挑战。

叶斌主任发言

    最后发言的是来自中国社会科学院欧洲研究所欧盟法研究室的叶斌主任。叶主任分析了欧盟条例针对FDI审查模式的合法性关切。叶主任指出，虽然一些成员国在外商投资的审查当中已先于欧盟制建立机制，但根据对资本自由流动的要求，欧盟将其整合在“共同商业政策”条款下，作为对成员国的法律依据。叶主任从追求非经济目标与维护经济安全之间的平衡的角度提出，有些国家实则扩大了安全审查的领域，将非传统安全包括在内，如国防、芯片领域，这实际是将安全审查用于追求经济利益而非传统的国防安全。在引入欧盟条例之前，有些国家存在立法真空或很少进行安全审查，这样的差异性导致了成员国之间的监管竞争，进而影响法律的确定性，使投资者更倾向于挑选法律宽松的国家进行投资。

    在讨论环节，Frank Fine教授提出，由于仅仅分析了三个管辖区域的规定，而各个地区的步调并非完全一致，因此不同成员国之间可能略有不同。Jens-Olrik Murach博士指出，对外资的评估审查也应从国家安全和公共秩序的角度加以考虑。Jens博士提出，欧盟的审查模式并非一套武断的程序，其本质是通过各个成员国的协商融合，建立和谐的体系。在讨论环节，Frederic Jenny教授指出，欧盟的条约在21世纪头十年为投资者和东道国带来双赢，它提供了开放的市场和活跃的经济。最后，Frederic教授对本专题研讨会作出总结。

    各位教授学者从外国直接投资审查制度出发，结合具体案例对欧盟的投资审查制度作精彩的演讲和讨论，为我们带来一场国际投资领域的学术盛宴。

Frederic教授进行专题总结

简报整理及会议截图来源

开幕式、第一专题：李嘉骏

第二专题：周行、李欣凯

第三专题：张畅、卢湛